企業(yè)觀察報記者 余智梅
近日，鐵路建設(shè)領(lǐng)域正在進(jìn)行新一輪反腐布局。
設(shè)立常態(tài)化、高度透明化、多渠道監(jiān)管方式才是遏制鐵路潛規(guī)則亂象的根本途徑 CFP / 供圖
11月，中國鐵路總公司牽頭召集中國鐵路工程總公司、中國鐵道建筑總公司、中國建筑工程總公司、中國交通建設(shè)集團(tuán)等7家央企主要負(fù)責(zé)人和紀(jì)委書記、紀(jì)檢組長參加會議，共同研究出臺了《關(guān)于共建規(guī)范廉潔鐵路建設(shè)市場的意見》(以下簡稱“《意見》”)，明確了鐵路建設(shè)市場中建設(shè)單位和參建單位的義務(wù)和責(zé)任，以及對違規(guī)單位和個人的處罰條例等。
中國工程院院士、中鐵隧道副總工程師王夢恕告訴企業(yè)觀察報記者，這既是響應(yīng)中央反腐決心，也是為規(guī)范鐵路建設(shè)市場而專門出臺的管理實施辦法。為此，中國鐵路總公司牽頭召集了多次反腐會議。
“過去，企業(yè)內(nèi)部與各地政府、各分包商等單位進(jìn)行廉潔共建的行為有很多。但是，整個鐵路市場領(lǐng)域的央企‘聯(lián)盟’尚屬首次。”某建筑央企監(jiān)察局局長向企業(yè)觀察報記者表示，“這種亮劍行動，有利于央企在合情合理的運行軌道上前行。”
鐵總牽頭 央企共建規(guī)范市場
據(jù)王夢恕透露，近段時間，中鐵總密集召開反腐會議。為抓好《意見》落實工作，中國鐵路總公司隨后又組織召開所屬各鐵路局分管建設(shè)工作副局長、各項目管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人參加的鐵路建設(shè)廉政工作座談會等。
其他央企也有了進(jìn)一步行動。11月27日，中國鐵建召開落實黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”工作促進(jìn)會議。在首先召開的視頻會議上，黨委副書記、工會主席彭樹貴傳達(dá)了《意見》精神。此次視頻會在二級、三級單位及項目部共設(shè)有941個分會場，27160人參會。
據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，該《意見》正逐步傳達(dá)到央企的二級甚至三級子公司。近日，中鐵港航局集團(tuán)公司召開共建規(guī)范廉潔鐵路建設(shè)市場視頻會議，傳達(dá)《意見》;中鐵十局六公司則組織兩級單位學(xué)習(xí)貫徹《意見》，并結(jié)合當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營形勢，提出三項舉措等。“盡管過去中鐵總也曾出臺過類似的條例，但這次處罰細(xì)則更加明確，反腐的力度更大。”王夢恕向記者解釋。
據(jù)悉，該《意見》明確了多項“不準(zhǔn)”。一方面，要求建設(shè)單位“不得接受參建方或向參建方索取或以借用為名占用參建方的任何財物;不得接受參建方提供的宴請、旅游、健身、娛樂等活動安排;不得接受參建方的禮金、禮品和各種有價證券、支付憑證等”。另一方面，對參建單位的行為也作出相應(yīng)規(guī)范。如“對建設(shè)單位及其個人索要錢物、介紹或指定工程分包單位和物資供應(yīng)商、推銷或指定使用物資設(shè)備、借用占用車輛等行為予以拒絕”等。
此外，《意見》還加大了相應(yīng)對違規(guī)行為的處罰力度。其中規(guī)定，“對發(fā)現(xiàn)有行賄行為或送禮金禮品行為的參建單位，由中國鐵路總公司取消該參建單位兩個月參與鐵路建設(shè)項目投標(biāo)資格，數(shù)額較大的加重處理，由建設(shè)單位在當(dāng)期信用評價將其定為C級;若一年內(nèi)再次發(fā)生，將取消該參建單位六個月投標(biāo)資格，當(dāng)期信用評價定為C級。”
鐵路市場固本清源
“出臺《意見》是中鐵總對中央反腐精神表決心的一項重要舉措。其根本目的，是為了改變過去鐵路建設(shè)領(lǐng)域存在的不合理現(xiàn)象?？梢哉f，這是鐵路市場的一場固本清源行動。”一家央企的某鐵路項目指揮長向企業(yè)觀察報記者透露。
按照《意見》中的解釋，“鐵路建設(shè)中的廉政風(fēng)險仍然存在，特別是在工程招標(biāo)、變更設(shè)計、驗工計價、調(diào)整概算、信用評價以及物資招標(biāo)等過程中問題比較突出。”
從法規(guī)上看，鐵路建設(shè)市場從標(biāo)準(zhǔn)到流程都很嚴(yán)謹(jǐn)。但由于各種復(fù)雜原因，一些潛規(guī)則現(xiàn)象不可避免。鐵路項目的招投標(biāo)亂象，已經(jīng)成為鐵路建設(shè)領(lǐng)域公開的秘密和最大的潛規(guī)則。
如《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確規(guī)定：任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動。但一個不成文的規(guī)定是，往往只有大型國有企業(yè)才能承攬鐵路建設(shè)業(yè)務(wù)。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅認(rèn)為，鐵路工程涉及特殊安全，基本由大型國有企業(yè)來承建，他們具備較高的資質(zhì)和較完善的管理辦法。
招投標(biāo)亂象更多表現(xiàn)在圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包等違規(guī)行為。
對此，上述指揮長介紹了串標(biāo)圍標(biāo)的一些典型手段。如，通過各種途徑游說有關(guān)人員制訂更加苛刻的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立更高門檻，壓縮投標(biāo)單位家數(shù)，為中標(biāo)企業(yè)量身定做招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，為串標(biāo)圍標(biāo)做好鋪墊;確定中標(biāo)候選企業(yè)，組織幾家子公司進(jìn)行配合，配合者中報價最低者可能只比招標(biāo)限價低一點，但是其他可能比正常報價高出很多。此外，還有通過購買合作單位的標(biāo)書、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷喾N手段壓縮遞交標(biāo)書單位。
據(jù)介紹，中標(biāo)后的分包轉(zhuǎn)包亂象，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中也不鮮見。分包過程中，盡管中標(biāo)企業(yè)會與分包商簽訂相關(guān)鏈接共建協(xié)議，但是由于涉及企業(yè)眾多，監(jiān)管制度缺位，難免出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
2014年年初，在鐵總工作會議上，鐵總紀(jì)檢組組長安立敏在作全路反腐工作報告時表示：2013年，鐵總紀(jì)檢組、監(jiān)察局共受理工程建設(shè)方面的投訴舉報60件，對19名甲方管理人員進(jìn)行了責(zé)任追究，對57家違規(guī)的乙方單位進(jìn)行了處罰。
據(jù)公開資料顯示，2014年以來，鐵路領(lǐng)域曝光的多起腐敗案件大多與鐵路工程承包等有關(guān)。
8月，上海市人民檢察院上海鐵路運輸分院依法對成都鐵路局原副局長、成綿樂客運專線有限責(zé)任公司、西成鐵路客運專線四川有限公司、成蘭鐵路有限責(zé)任公司原董事長、總經(jīng)理兼黨委書記陳凌(正局級)涉嫌受賄罪立案偵查。據(jù)了解，成綿樂公司在聲屏障、旅服系統(tǒng)招投標(biāo)方面曾多次出現(xiàn)違規(guī)和腐敗現(xiàn)象，為媒體所曝光。
配套制度亟待重建
其實，各企業(yè)與地方政府、各分包商之間的廉潔共建行為，在央企中并不鮮見。鐵路系統(tǒng)的反腐工作很早就開始進(jìn)行。
中鐵總在部署2014年反腐廉政工作時，紀(jì)檢組長安立敏就曾公開表示，“面對每年數(shù)千億元的建設(shè)投資，潛規(guī)則不會因為查處了一些腐敗案件而消失，誘惑和陷阱依然存在”。
而中鐵總也將強(qiáng)化工程建設(shè)項目監(jiān)管作為年度工作重點。如在工程管理方面，要求嚴(yán)格規(guī)范招投標(biāo)全過程，從標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后等多個方面嚴(yán)防死守。標(biāo)前，要嚴(yán)格按照示范文本編制招標(biāo)文件，監(jiān)管部門要加強(qiáng)審查;標(biāo)中，要嚴(yán)格落實現(xiàn)場監(jiān)督和抽查制度，防止人為干預(yù)，積極推進(jìn)電子招投標(biāo);標(biāo)后，要強(qiáng)化合同管理，防止隨意變更設(shè)計、偷工減料、低價中標(biāo)高價結(jié)算等問題。
各鐵路央企在廉潔建設(shè)方面也有相關(guān)經(jīng)驗。例如中國鐵建，把廉潔經(jīng)營的理念納入項目管理制度，強(qiáng)化對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督。
據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，中國鐵建針對項目管理中容易滋生腐敗現(xiàn)象的工程分包、外部勞務(wù)使用管理、物資設(shè)備采購、驗工計價、債權(quán)債務(wù)管理、財務(wù)資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一方面，單獨建立《工程分包、勞務(wù)清包管理辦法》 、 《物資設(shè)備采購管理辦法》、《外部勞務(wù)使用管理辦法》等企業(yè)管理制度。另一方面，實行了內(nèi)部市場化運作機(jī)制的外部勞務(wù)使用，物資、設(shè)備采購“三項招標(biāo)”制度;相互制約的工程驗工計價集體會審聯(lián)簽制度; 加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督的項目部會計委派制度和項目財務(wù)內(nèi)控制度等一系列加強(qiáng)項目管理。
此次，是第一次由中鐵總牽頭，召集另外涉足鐵路建設(shè)領(lǐng)域的7家央企共同出臺專門針對鐵路建設(shè)行業(yè)的《意見》。
業(yè)內(nèi)人士指出，過去鐵路建設(shè)市場的行為規(guī)范，更大程度上靠自律。各鐵路央企也都有自己的一套管理體系。此次出臺一紙“同盟”，與各企業(yè)的管理制度大相徑庭。如何從監(jiān)管、激勵到處罰等，建立健全的配套措施，將央企的“單打獨斗”變?yōu)?ldquo;整體作戰(zhàn)”，才是鐵路建設(shè)領(lǐng)域待解的難題。
趙堅認(rèn)為，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制在實施過程中還是靠人，使得工程招投標(biāo)過程出現(xiàn)大量尋租空間。盡管目標(biāo)很清晰，條文很規(guī)范，但是執(zhí)行起來卻不盡如人意。如何保持各方獨立性，如何落實考核以及失信懲戒辦法，都是亟待解決的難題。
對此，一些央企的高管也提出了相關(guān)落實建議。
“鐵路建設(shè)領(lǐng)域的一些不合規(guī)現(xiàn)象由來已久。如果監(jiān)管不到位，此類文件，執(zhí)行起來相對困難。”一家鐵路央企的高管直言不諱地表達(dá)了這樣的觀點。
另一家央企的某子工程局黨委書記也建議，“通過‘六個不得’和‘一個拒絕’作為項目生產(chǎn)、經(jīng)營、管理過程中的‘紅線’，是凈化整個鐵路工程市場的重要方向。但還應(yīng)出臺相應(yīng)的配套管理措施呼應(yīng)。”
中投顧問高級研究員薛勝文認(rèn)為，從政策共性來理解政策實效的根本，某一種亂象難以被政策根本遏制，其根源在于這一政策的監(jiān)管性未能達(dá)到要求，未對違規(guī)行為造成震懾，從而陷入政策不力的惡性循環(huán)中。
此外，趙堅表示，雖然《意見》全文對鐵路建設(shè)領(lǐng)域各建設(shè)單位和參建單位的行為進(jìn)行了明確的規(guī)定。但是如果缺乏實質(zhì)性監(jiān)管、缺乏嚴(yán)格的懲罰措施，那么潛規(guī)則亂象必然不可避免。
業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)設(shè)立常態(tài)化、高度透明化、多渠道監(jiān)管方式才是遏制鐵路潛規(guī)則亂象的根本途徑。
