企業(yè)觀察報(bào)記者 余智梅
近日，鐵路建設(shè)領(lǐng)域正在進(jìn)行新一輪反腐布局。
設(shè)立常態(tài)化、高度透明化、多渠道監(jiān)管方式才是遏制鐵路潛規(guī)則亂象的根本途徑 CFP / 供圖
11月，中國(guó)鐵路總公司牽頭召集中國(guó)鐵路工程總公司、中國(guó)鐵道建筑總公司、中國(guó)建筑工程總公司、中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)等7家央企主要負(fù)責(zé)人和紀(jì)委書記、紀(jì)檢組長(zhǎng)參加會(huì)議，共同研究出臺(tái)了《關(guān)于共建規(guī)范廉潔鐵路建設(shè)市場(chǎng)的意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)，明確了鐵路建設(shè)市場(chǎng)中建設(shè)單位和參建單位的義務(wù)和責(zé)任，以及對(duì)違規(guī)單位和個(gè)人的處罰條例等。
中國(guó)工程院院士、中鐵隧道副總工程師王夢(mèng)恕告訴企業(yè)觀察報(bào)記者，這既是響應(yīng)中央反腐決心，也是為規(guī)范鐵路建設(shè)市場(chǎng)而專門出臺(tái)的管理實(shí)施辦法。為此，中國(guó)鐵路總公司牽頭召集了多次反腐會(huì)議。
“過去，企業(yè)內(nèi)部與各地政府、各分包商等單位進(jìn)行廉潔共建的行為有很多。但是，整個(gè)鐵路市場(chǎng)領(lǐng)域的央企‘聯(lián)盟’尚屬首次。”某建筑央企監(jiān)察局局長(zhǎng)向企業(yè)觀察報(bào)記者表示，“這種亮劍行動(dòng)，有利于央企在合情合理的運(yùn)行軌道上前行。”
鐵總牽頭 央企共建規(guī)范市場(chǎng)
據(jù)王夢(mèng)恕透露，近段時(shí)間，中鐵總密集召開反腐會(huì)議。為抓好《意見》落實(shí)工作，中國(guó)鐵路總公司隨后又組織召開所屬各鐵路局分管建設(shè)工作副局長(zhǎng)、各項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人參加的鐵路建設(shè)廉政工作座談會(huì)等。
其他央企也有了進(jìn)一步行動(dòng)。11月27日，中國(guó)鐵建召開落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個(gè)責(zé)任”工作促進(jìn)會(huì)議。在首先召開的視頻會(huì)議上，黨委副書記、工會(huì)主席彭樹貴傳達(dá)了《意見》精神。此次視頻會(huì)在二級(jí)、三級(jí)單位及項(xiàng)目部共設(shè)有941個(gè)分會(huì)場(chǎng)，27160人參會(huì)。
據(jù)企業(yè)觀察報(bào)記者了解，該《意見》正逐步傳達(dá)到央企的二級(jí)甚至三級(jí)子公司。近日，中鐵港航局集團(tuán)公司召開共建規(guī)范廉潔鐵路建設(shè)市場(chǎng)視頻會(huì)議，傳達(dá)《意見》;中鐵十局六公司則組織兩級(jí)單位學(xué)習(xí)貫徹《意見》，并結(jié)合當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)，提出三項(xiàng)舉措等。“盡管過去中鐵總也曾出臺(tái)過類似的條例，但這次處罰細(xì)則更加明確，反腐的力度更大。”王夢(mèng)恕向記者解釋。
據(jù)悉，該《意見》明確了多項(xiàng)“不準(zhǔn)”。一方面，要求建設(shè)單位“不得接受參建方或向參建方索取或以借用為名占用參建方的任何財(cái)物;不得接受參建方提供的宴請(qǐng)、旅游、健身、娛樂等活動(dòng)安排;不得接受參建方的禮金、禮品和各種有價(jià)證券、支付憑證等”。另一方面，對(duì)參建單位的行為也作出相應(yīng)規(guī)范。如“對(duì)建設(shè)單位及其個(gè)人索要錢物、介紹或指定工程分包單位和物資供應(yīng)商、推銷或指定使用物資設(shè)備、借用占用車輛等行為予以拒絕”等。
此外，《意見》還加大了相應(yīng)對(duì)違規(guī)行為的處罰力度。其中規(guī)定，“對(duì)發(fā)現(xiàn)有行賄行為或送禮金禮品行為的參建單位，由中國(guó)鐵路總公司取消該參建單位兩個(gè)月參與鐵路建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)資格，數(shù)額較大的加重處理，由建設(shè)單位在當(dāng)期信用評(píng)價(jià)將其定為C級(jí);若一年內(nèi)再次發(fā)生，將取消該參建單位六個(gè)月投標(biāo)資格，當(dāng)期信用評(píng)價(jià)定為C級(jí)。”
鐵路市場(chǎng)固本清源
“出臺(tái)《意見》是中鐵總對(duì)中央反腐精神表決心的一項(xiàng)重要舉措。其根本目的，是為了改變過去鐵路建設(shè)領(lǐng)域存在的不合理現(xiàn)象?？梢哉f，這是鐵路市場(chǎng)的一場(chǎng)固本清源行動(dòng)。”一家央企的某鐵路項(xiàng)目指揮長(zhǎng)向企業(yè)觀察報(bào)記者透露。
按照《意見》中的解釋，“鐵路建設(shè)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，特別是在工程招標(biāo)、變更設(shè)計(jì)、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、調(diào)整概算、信用評(píng)價(jià)以及物資招標(biāo)等過程中問題比較突出。”
從法規(guī)上看，鐵路建設(shè)市場(chǎng)從標(biāo)準(zhǔn)到流程都很嚴(yán)謹(jǐn)。但由于各種復(fù)雜原因，一些潛規(guī)則現(xiàn)象不可避免。鐵路項(xiàng)目的招投標(biāo)亂象，已經(jīng)成為鐵路建設(shè)領(lǐng)域公開的秘密和最大的潛規(guī)則。
如《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。但一個(gè)不成文的規(guī)定是，往往只有大型國(guó)有企業(yè)才能承攬鐵路建設(shè)業(yè)務(wù)。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)認(rèn)為，鐵路工程涉及特殊安全，基本由大型國(guó)有企業(yè)來承建，他們具備較高的資質(zhì)和較完善的管理辦法。
招投標(biāo)亂象更多表現(xiàn)在圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包等違規(guī)行為。
對(duì)此，上述指揮長(zhǎng)介紹了串標(biāo)圍標(biāo)的一些典型手段。如，通過各種途徑游說有關(guān)人員制訂更加苛刻的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立更高門檻，壓縮投標(biāo)單位家數(shù)，為中標(biāo)企業(yè)量身定做招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，為串標(biāo)圍標(biāo)做好鋪墊;確定中標(biāo)候選企業(yè)，組織幾家子公司進(jìn)行配合，配合者中報(bào)價(jià)最低者可能只比招標(biāo)限價(jià)低一點(diǎn)，但是其他可能比正常報(bào)價(jià)高出很多。此外，還有通過購(gòu)買合作單位的標(biāo)書、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷喾N手段壓縮遞交標(biāo)書單位。
據(jù)介紹，中標(biāo)后的分包轉(zhuǎn)包亂象，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中也不鮮見。分包過程中，盡管中標(biāo)企業(yè)會(huì)與分包商簽訂相關(guān)鏈接共建協(xié)議，但是由于涉及企業(yè)眾多，監(jiān)管制度缺位，難免出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
2014年年初，在鐵總工作會(huì)議上，鐵總紀(jì)檢組組長(zhǎng)安立敏在作全路反腐工作報(bào)告時(shí)表示：2013年，鐵總紀(jì)檢組、監(jiān)察局共受理工程建設(shè)方面的投訴舉報(bào)60件，對(duì)19名甲方管理人員進(jìn)行了責(zé)任追究，對(duì)57家違規(guī)的乙方單位進(jìn)行了處罰。
據(jù)公開資料顯示，2014年以來，鐵路領(lǐng)域曝光的多起腐敗案件大多與鐵路工程承包等有關(guān)。
8月，上海市人民檢察院上海鐵路運(yùn)輸分院依法對(duì)成都鐵路局原副局長(zhǎng)、成綿樂客運(yùn)專線有限責(zé)任公司、西成鐵路客運(yùn)專線四川有限公司、成蘭鐵路有限責(zé)任公司原董事長(zhǎng)、總經(jīng)理兼黨委書記陳凌(正局級(jí))涉嫌受賄罪立案?jìng)刹?。?jù)了解，成綿樂公司在聲屏障、旅服系統(tǒng)招投標(biāo)方面曾多次出現(xiàn)違規(guī)和腐敗現(xiàn)象，為媒體所曝光。
配套制度亟待重建
其實(shí)，各企業(yè)與地方政府、各分包商之間的廉潔共建行為，在央企中并不鮮見。鐵路系統(tǒng)的反腐工作很早就開始進(jìn)行。
中鐵總在部署2014年反腐廉政工作時(shí)，紀(jì)檢組長(zhǎng)安立敏就曾公開表示，“面對(duì)每年數(shù)千億元的建設(shè)投資，潛規(guī)則不會(huì)因?yàn)椴樘幜艘恍└瘮“讣?，誘惑和陷阱依然存在”。
而中鐵總也將強(qiáng)化工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管作為年度工作重點(diǎn)。如在工程管理方面，要求嚴(yán)格規(guī)范招投標(biāo)全過程，從標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后等多個(gè)方面嚴(yán)防死守。標(biāo)前，要嚴(yán)格按照示范文本編制招標(biāo)文件，監(jiān)管部門要加強(qiáng)審查;標(biāo)中，要嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和抽查制度，防止人為干預(yù)，積極推進(jìn)電子招投標(biāo);標(biāo)后，要強(qiáng)化合同管理，防止隨意變更設(shè)計(jì)、偷工減料、低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算等問題。
各鐵路央企在廉潔建設(shè)方面也有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。例如中國(guó)鐵建，把廉潔經(jīng)營(yíng)的理念納入項(xiàng)目管理制度，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督。
據(jù)企業(yè)觀察報(bào)記者了解，中國(guó)鐵建針對(duì)項(xiàng)目管理中容易滋生腐敗現(xiàn)象的工程分包、外部勞務(wù)使用管理、物資設(shè)備采購(gòu)、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、債權(quán)債務(wù)管理、財(cái)務(wù)資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一方面，單獨(dú)建立《工程分包、勞務(wù)清包管理辦法》 、 《物資設(shè)備采購(gòu)管理辦法》、《外部勞務(wù)使用管理辦法》等企業(yè)管理制度。另一方面，實(shí)行了內(nèi)部市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的外部勞務(wù)使用，物資、設(shè)備采購(gòu)“三項(xiàng)招標(biāo)”制度;相互制約的工程驗(yàn)工計(jì)價(jià)集體會(huì)審聯(lián)簽制度; 加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督的項(xiàng)目部會(huì)計(jì)委派制度和項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)控制度等一系列加強(qiáng)項(xiàng)目管理。
此次，是第一次由中鐵總牽頭，召集另外涉足鐵路建設(shè)領(lǐng)域的7家央企共同出臺(tái)專門針對(duì)鐵路建設(shè)行業(yè)的《意見》。
業(yè)內(nèi)人士指出，過去鐵路建設(shè)市場(chǎng)的行為規(guī)范，更大程度上靠自律。各鐵路央企也都有自己的一套管理體系。此次出臺(tái)一紙“同盟”，與各企業(yè)的管理制度大相徑庭。如何從監(jiān)管、激勵(lì)到處罰等，建立健全的配套措施，將央企的“單打獨(dú)斗”變?yōu)?ldquo;整體作戰(zhàn)”，才是鐵路建設(shè)領(lǐng)域待解的難題。
趙堅(jiān)認(rèn)為，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制在實(shí)施過程中還是靠人，使得工程招投標(biāo)過程出現(xiàn)大量尋租空間。盡管目標(biāo)很清晰，條文很規(guī)范，但是執(zhí)行起來卻不盡如人意。如何保持各方獨(dú)立性，如何落實(shí)考核以及失信懲戒辦法，都是亟待解決的難題。
對(duì)此，一些央企的高管也提出了相關(guān)落實(shí)建議。
“鐵路建設(shè)領(lǐng)域的一些不合規(guī)現(xiàn)象由來已久。如果監(jiān)管不到位，此類文件，執(zhí)行起來相對(duì)困難。”一家鐵路央企的高管直言不諱地表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)。
另一家央企的某子工程局黨委書記也建議，“通過‘六個(gè)不得’和‘一個(gè)拒絕’作為項(xiàng)目生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理過程中的‘紅線’，是凈化整個(gè)鐵路工程市場(chǎng)的重要方向。但還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的配套管理措施呼應(yīng)。”
中投顧問高級(jí)研究員薛勝文認(rèn)為，從政策共性來理解政策實(shí)效的根本，某一種亂象難以被政策根本遏制，其根源在于這一政策的監(jiān)管性未能達(dá)到要求，未對(duì)違規(guī)行為造成震懾，從而陷入政策不力的惡性循環(huán)中。
此外，趙堅(jiān)表示，雖然《意見》全文對(duì)鐵路建設(shè)領(lǐng)域各建設(shè)單位和參建單位的行為進(jìn)行了明確的規(guī)定。但是如果缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)管、缺乏嚴(yán)格的懲罰措施，那么潛規(guī)則亂象必然不可避免。
業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)設(shè)立常態(tài)化、高度透明化、多渠道監(jiān)管方式才是遏制鐵路潛規(guī)則亂象的根本途徑。
