企業(yè)觀察報記者 張起花
最后一個納入輸配電價改革試點的貴州省，日前卻成為了我國電改試點的“領(lǐng)頭羊”。
7月27日，貴州省發(fā)布《進一步深化電力體制改革工作方案》(以下簡稱《電改方案》)，提出了推進電價改革、完善市場化交易機制、促成發(fā)電側(cè)和售電側(cè)改革、開放電網(wǎng)公平接入等多項任務(wù)。這是我國首個由地方政府公布的電改工作安排。
按照計劃，7月31日前，貴州省發(fā)改委將制定電力體制改革綜合試點方案(代擬稿)報省政府，并將輸配電價改革試點方案上報國家發(fā)改委。
本輪電改的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)【2015】9號，下稱“9號文”)發(fā)布后，與此相配套的輸配電價改革、電力市場建設(shè)、交易機構(gòu)組建、放開用電計劃、售電側(cè)改革、自備電廠監(jiān)管等電改核心配套實施文件和指導(dǎo)意見因在一些關(guān)鍵問題上爭議較大，遲遲未出臺，貴州省果敢行動，率先公布神華電改的詳細方案，成為各方關(guān)注的焦點。
對此，中投顧問能源行業(yè)研究員宋智晨接受企業(yè)觀察報記者采訪時表示：“貴州的電改方案主要是依據(jù)電改‘9號文’的基本要求，并結(jié)合貴州的電力實際運行情況制定的基本思路。所以，貴州公布的電改安排與全國電改安排在主要內(nèi)容上差別不會太大，但仍存在一定的改革風(fēng)險。比如，有可能出現(xiàn)已公布的電改方案與還未出臺的配套文件在個別問題上相沖突的情況。”
他認為，也正是有這方面的顧慮，所以，雖然有眾多上市公司爭相成立售電公司，但目前仍然只處于售電業(yè)務(wù)的布局階段，還未開展實質(zhì)工作。
沖至改革最前沿
瀏覽貴州省發(fā)布的《電改方案》，最先提及的是要起草貫徹落實“9號文”的實施意見(代擬稿)任務(wù)分工，最先制定的任務(wù)是，有序推進電價改革，理順電價形成機制。具體要求是：其一要單獨核定輸配電價，并逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定;其二要分步實現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價格由市場形成。也就是放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)售電價在形成機制上分開;其三是妥善處理電價交叉補貼。結(jié)合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。
與“9號文”相呼應(yīng)的電改核心配套實施文件和指導(dǎo)意見一直未出臺，各利益相關(guān)方在部分關(guān)鍵問題上爭議較大，
這些問題懸而未決，成為我國電改繼續(xù)推進的路障，也是貴州省接下來電改的最大困擾
貴州電改先行可以為全國電改積累經(jīng)驗，但并不能產(chǎn)生一個適用全國的方案 CFP / 供圖
同時，貴州省《電改方案》明確：電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費;推進電力交易體制改革，建立相對獨立的電力交易機構(gòu);有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)。鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。
對此，中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕接受本報記者采訪時分析說：“從貴州《電改方案》的內(nèi)容來看，與‘9號文’的方向是一致的。作為七個輸配電價改革試點省市之一，在深圳市、蒙西電網(wǎng)輸配電價改革試點方案均已發(fā)布的背景下，貴州省作為5大省級試點之一，率先出臺更為綜合的《電改方案》不足為奇。”
今年5月31日，發(fā)改委在深圳市、內(nèi)蒙古西部、安徽、湖北、寧夏、云南等地列入先期輸配電價改革試點范圍的基礎(chǔ)上，將貴州省納入了輸配電價改革試點。至此，試點范圍擴容至7個省市。
那么，貴州省電改先行先試，會不會探索出一個引領(lǐng)全國電改的新模式或新樣板?就此問題，中投顧問能源行業(yè)研究員宋智晨分析說：“貴州在西電東送工程中的重要地位使貴州的電改相比其他幾個試點城市更為迫切。但我們也看到，雖然貴州電力資源相當豐富，可因為沒有找到正確的發(fā)展路線，貴州的資源優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來，在全國經(jīng)濟中所占比重較小，率先進行電改產(chǎn)生的影響也比較小。而且，電改是一個循序漸進的過程，每個地區(qū)有其特有的電力特征，所以貴州電改先行可以為全國電改積累經(jīng)驗，但并不能產(chǎn)生一個適用全國的方案。 ”
有需求也有優(yōu)勢
即便如此，業(yè)界專家均認為，貴州在電改路上搶先一步，有自身發(fā)展的迫切需求，也有明顯的改革優(yōu)勢。
貴州素有“西南煤海”之稱，煤電資源非常豐富，同時，貴州所擁有的水電裝機量也位于全國前列。因此，作為南方“西電東送”的主戰(zhàn)場，貴州“西電東送”一直是泛珠三角地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的“加油站”。所以，宋智晨認為，完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成機制，是貴州價格改革需要好好設(shè)計的一部分。
同時，從用電格局上看，貴州省存在嚴重弊端。數(shù)據(jù)顯示，2015年1~5月，貴州省全社會用電量480.68億千瓦時，其中工業(yè)用電量329.29億千瓦時。在經(jīng)濟下行影響下，這種高度依賴工業(yè)，特別是高耗能工業(yè)的用電格局，讓貴州存在較大壓力。2015年4月，貴州省政府發(fā)布相關(guān)文件，提出重點在金融、電價等方面支持企業(yè)發(fā)展。其中，提出商業(yè)用電與工業(yè)用電同價，減輕工業(yè)企業(yè)電費負擔。
所以，華北電力大學(xué)教授、發(fā)改委電力體制改革專家咨詢組專家曾鳴表示，結(jié)合貴州省的用電結(jié)構(gòu)，如何在滿足節(jié)能減排需求的基礎(chǔ)上，使電力市場充分競爭，也是貴州需要通過電改來著力解決的問題。
此外，還有一個值得關(guān)注的問題。貴州省是中國電價交叉補貼最為嚴重的省份，每年的交叉補貼金額高達30億元。如果全面取消這些補貼，經(jīng)測算，貴州的居民電價每度將上調(diào)0.095元。
宋智晨認為，貴州迫切需要通過電改妥善處理不同種類電價之間的交叉補貼問題，最終形成沒有交叉補貼的電價模式。
談及貴州率先推進電改的優(yōu)勢，歐陽昌裕表示：“自然是貴州近年來，在電改方面所打下的基礎(chǔ)。早在幾年前，貴州已經(jīng)開始推行大用戶直購電，有電力直接交易的探索基礎(chǔ)，這有助于獨立輸配電價改革。同時，貴州也是國務(wù)院同意率先開展電價改革試點的省份，其積累的經(jīng)驗也有助于現(xiàn)今在電改方面的深入推進。”
記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，2012年1月出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》(2號文)中，明確提出“在貴州率先開展全國電力價格改革試點，探索發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易的方式方法”。
2013年2月，國家發(fā)改委批復(fù)了貴州省電力直接交易試點的輸配電價，5月份國務(wù)院取消了關(guān)于電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點的行政審批之后，貴州實施直購電的政策障礙理論上已被掃清。
當年6月初，貴州省政府辦公廳發(fā)出《貴州省理順煤電價格關(guān)系促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的初步方案》，向各相關(guān)部門和電力企業(yè)征求意見。該方案的核心內(nèi)容之一為擴大電力直接交易范圍，擬將十大用電行業(yè)用電存量的50%，即每日3000萬千瓦時納入直接交易。但這個意見遭到電網(wǎng)公司強烈反對。
另一核心內(nèi)容為建立火電企業(yè)的價格調(diào)節(jié)基金機制，由火電企業(yè)直接上繳入省級基金賬戶，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的蓄水池。這一條戳中了火電企業(yè)的痛處。
按現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，直購電的數(shù)量、價格應(yīng)由雙方自愿平等協(xié)商確定，除了輸配電價需要發(fā)改委批準外，政府并沒有大用戶直購電的定價權(quán)和安排交易的權(quán)力，征收價格調(diào)節(jié)基金也缺乏法理依據(jù)。于是，該方案在抵制中流產(chǎn)。
雖然，貴州省在電改領(lǐng)域的探索之路頗為崎嶇，但是這些成功的，抑或失敗的經(jīng)驗都為其今后的改革夯實了基礎(chǔ)。
三大關(guān)鍵問題懸而待解
那么，貴州省率先發(fā)布深化電改工作方案，后續(xù)推進過程中可能存在哪些困難和挑戰(zhàn)?
中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕直言：“在‘9號文’發(fā)布后，與此相呼應(yīng)的電改核心配套實施文件和指導(dǎo)意見一直沒有發(fā)布，可能是因為各利益相關(guān)方在部分關(guān)鍵問題上爭議較大，這些問題懸而未決，成為我國電改繼續(xù)推進的路障，也是貴州省接下來電改的最大困擾。”
首先，他認為在“9號文”明確輸配不分開、電網(wǎng)調(diào)度不獨立的前提下，電網(wǎng)企業(yè)是否參與競爭性售電?這是本輪電改關(guān)注度極高的問題。
試想，各發(fā)電企業(yè)、由社會資本組建的獨立售電商等市場主體不擁有電網(wǎng)資產(chǎn)，且必須依賴電網(wǎng)的物理性服務(wù)，若電網(wǎng)企業(yè)依然集輸配售于一身參戰(zhàn)，如何確保電網(wǎng)提供無差別、無歧視性的并網(wǎng)接入、電力傳輸服務(wù)、交易結(jié)算等服務(wù)?
“電網(wǎng)如果能參與競爭性售電優(yōu)勢很明顯。一是市場優(yōu)勢，電網(wǎng)可以提供比別人更低的電價。第二，電網(wǎng)有基礎(chǔ)設(shè)施，有調(diào)度，這些基于壟斷或體制的優(yōu)勢會對其他社會資本企業(yè)帶來很大影響。比如，電網(wǎng)不允許你接入或者設(shè)置各種門檻導(dǎo)致你的成本比電網(wǎng)高很多，都很難說。”一位不愿具名的市場分析人士如是說。
一旦電網(wǎng)企業(yè)介入競爭性售電，留給其他主體的市場騰挪空間將大為壓縮。所以，業(yè)內(nèi)專家認為，如何扭轉(zhuǎn)電網(wǎng)企業(yè)既打籃球又吹哨子的局面，是本輪電改最為重要的問題。
其次，歐陽昌裕表示：“無論‘9號文’還是貴州的《電改方案》，都明確要推進電力交易體制改革，完善市場化交易機制。建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺。但是，交易平臺的‘相對獨立’四個字究竟如何理解，度又該如何把握?這是很難拿捏的，也是各利益方爭論的焦點問題。”
據(jù)參與配套文件制定與討論的專家透露，交易中心可能還是要依據(jù)現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)的交易平臺，至少是電網(wǎng)企業(yè)控股的機構(gòu)，然后由政府成立機構(gòu)進行監(jiān)管。而交易中心不負責結(jié)算，結(jié)算關(guān)系仍維持現(xiàn)有的局面，即由電網(wǎng)企業(yè)來進行結(jié)算，這意味著現(xiàn)金流也將不通過交易中心，其他售電主體仍將受制于電網(wǎng)企業(yè)。
國家電網(wǎng)公司內(nèi)部曾做過測算，若不負責統(tǒng)一結(jié)算，按最不利的情況即所有用戶放開并選擇其他售電主體，公司營業(yè)收入將減少12185億元，世界500強排名將降至第35位。
對此，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院能源經(jīng)濟系教授吳疆撰文直言：“交易平臺‘相對獨立’，是與‘完全獨立’對比的，它應(yīng)更接近‘完全獨立’，而不應(yīng)接近‘不獨立’或‘假獨立’。這種‘獨立’是相比于目前狀態(tài)的獨立、是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的獨立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來是基本要求。意味著政府應(yīng)該明確其行業(yè)公共機構(gòu)的屬性，將交易平臺從電網(wǎng)企業(yè)中整體獨立出來，它的房屋、設(shè)備甚至人員一段時間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機構(gòu)、編制、財務(wù)等在第一時間應(yīng)是完整而獨立的。”
2015年2月份，貴州組建了電力交易中心，推動電力的直接交易。據(jù)貴州電網(wǎng)公司一位人士透露，貴州電力交易中心雖然掛靠在貴州電網(wǎng)下，卻是一個相對獨立的機構(gòu)，現(xiàn)在已經(jīng)是獨立運作，受貴州電力市場化領(lǐng)導(dǎo)小組(由貴州經(jīng)信委、發(fā)改委、能源局、能監(jiān)辦等組成)的監(jiān)管。
貴州《電改方案》也明確，原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，實現(xiàn)交易機構(gòu)相對獨立運行，為電力市場交易提供服務(wù)。由于頂層設(shè)計未出，貴州電力交易中心也是“先試先行”。這種電力交易中心“相對獨立”到什么程度?后期的盈利模式需要轉(zhuǎn)成公司制或者會員制?還未可知。
曾鳴認為，隨著電力改革推進，交易中心亦是進行電力直接交易的必須場所，這也是國家的主導(dǎo)思路。雖然各省根據(jù)實際情況將有所區(qū)別，但預(yù)計未來各省都會按照貴州這一框架進行復(fù)制。
最后，貴州在其《電改方案》中提出，穩(wěn)步推進售電側(cè)改革，有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)。并明確了其詳細的市場化改革方略：要向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。同時，明確售電主體的市場準入和退出規(guī)則、多途徑培育市場主體。另外，售電主體可以采取多種方式通過電力市場購電，包括向發(fā)電企業(yè)購電、通過集中競價購電、向其他售電商購電等。鼓勵售電主體創(chuàng)新服務(wù)，提供合同能源管理、綜合節(jié)能和用能咨詢等增值服務(wù)。
歐陽昌裕認為，對比國務(wù)院3月15日公布的電改“9號文”，這些提法沒有原則差別。只是售電側(cè)如何逐步放開，每步放開到什么程度，市場準入條件和退出機制按什么原則和標準制定，如何保障新進入者的權(quán)益，這些問題還未明晰，操作起來自然會遇到各種困擾。
受利好政策影響，目前貴州已經(jīng)成立了5家售電公司，注冊資本為1000萬元或2000萬元，成立日期都在近1個月。其中，有3家售電公司出資人為自然人，有兩家為企業(yè)出資。
貴州產(chǎn)投聚源配售電有限公司的股東是貴州興義電力發(fā)展有限公司和貴州產(chǎn)業(yè)投資集團;另一家為貴州方勝有成售電服務(wù)有限公司，由北京方勝有成科技股份有限公司出資成立。
不僅是在貴州，今年以來，全國多數(shù)省份不斷涌現(xiàn)新成立的售電公司。但這些售電公司仍是一個“空殼子”，并沒有進行實際的業(yè)務(wù)操作。
一位電力企業(yè)人士表示：“現(xiàn)在這些售電公司根本沒有售電的可能，大家都在等待配套文件的出臺。”他認為，售電側(cè)的改革方向還需要頂層設(shè)計文件來指明，否則便會出現(xiàn)混亂局面。
歐陽昌裕也表示，電改還是需要全國一盤棋，各試點省市的電改必然要有所創(chuàng)新，通過創(chuàng)新調(diào)動各利益相關(guān)方參與的積極性，找到大家共贏的改革方略。但是，試點創(chuàng)新應(yīng)該是在堅持“9號文”和相關(guān)細則辦法的基礎(chǔ)上，在不違背共性原則方法的前提下，適當結(jié)合各省市特點，適度踐行創(chuàng)新想法，避免各省市各自創(chuàng)新變成各搞一套、差異很大，最后又形成新的省級壁壘。
