企業(yè)觀察報(bào)記者 余智梅
編者按：
近兩個(gè)月，因中紀(jì)委和審計(jì)署的通報(bào)，國(guó)企采購(gòu)問(wèn)題再次成為輿論焦點(diǎn)。
上半年，中紀(jì)委公布了今年中央首輪巡視情況，13個(gè)中央巡視組為26家央企列出“問(wèn)題清單”。其中，采購(gòu)招標(biāo)是腐敗易發(fā)、多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域。十余家央企赫然在列，均被指出在物資采購(gòu)、工程項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中存在缺乏監(jiān)管問(wèn)題。
6月28日，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告了2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況。報(bào)告專門列明14家中央企業(yè)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果。其中， 13家企業(yè)物資采購(gòu)和工程建設(shè)中未執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定，涉及金額1598億元。
與中央巡視不同，每年年中，審計(jì)署都會(huì)集中發(fā)布審計(jì)公告，指出過(guò)去一年央企在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的問(wèn)題。自2010年審計(jì)署首次單獨(dú)公告央企財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果以來(lái)，采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域的違規(guī)問(wèn)題成為每年通報(bào)的重點(diǎn)。
為什么國(guó)企采購(gòu)招標(biāo)問(wèn)題成為去不掉的“頑疾”?國(guó)企采購(gòu)如何從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行變革，在管理方法和手段上進(jìn)行創(chuàng)新，確保國(guó)企物資采購(gòu)的公平、規(guī)范、透明，堵住國(guó)有資產(chǎn)流失的漏洞?對(duì)此，企業(yè)觀察報(bào)策劃了國(guó)企采購(gòu)系列報(bào)道，探討國(guó)企采購(gòu)管理的難題，采購(gòu)制度的變革以及未來(lái)發(fā)展方向。
梳理此次巡視反饋和審計(jì)報(bào)告可見(jiàn)，國(guó)企采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域問(wèn)題可謂層出不窮。如，有的企業(yè)對(duì)工程招投標(biāo)、項(xiàng)目分包、勞務(wù)外包、物資采購(gòu)、資金收付等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督制約機(jī)制不健全;有的企業(yè)則被指在投資并購(gòu)、工程招標(biāo)、物資采購(gòu)等領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題突出，暗箱操作、貴買賤賣、領(lǐng)導(dǎo)人員直接插手等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生;還有的企業(yè)存在不公開招標(biāo)或違規(guī)操作，出借資質(zhì)掛靠經(jīng)營(yíng)或非法轉(zhuǎn)包。
為什么國(guó)企采購(gòu)招標(biāo)問(wèn)題成為去不掉的“頑疾”?國(guó)企采購(gòu)管理的難點(diǎn)在哪里?
制度：國(guó)企采購(gòu)陷“無(wú)法可依”尷尬
“長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)企采購(gòu)招標(biāo)監(jiān)管領(lǐng)域‘一無(wú)統(tǒng)一制度標(biāo)準(zhǔn)、二無(wú)專職監(jiān)管隊(duì)伍’是問(wèn)題頻發(fā)的重要原因。”公共采購(gòu)專家高志剛認(rèn)為。
從制度規(guī)則層面看，許多國(guó)有企業(yè)都建立了采購(gòu)招標(biāo)方面管理制度，但在國(guó)家層面相關(guān)制度不健全、缺乏剛性約束等問(wèn)題，使得在企業(yè)采購(gòu)招標(biāo)過(guò)程中存在“鉆制度規(guī)則空子”“透明度和競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)”“變通走樣”等現(xiàn)象?，F(xiàn)有制度難以有效指導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)的采購(gòu)招標(biāo)行為，在權(quán)力這只“真老虎”面前往往變成“紙老虎”。
機(jī)械工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究院采購(gòu)研究中心常務(wù)副主任呂漢陽(yáng)告訴企業(yè)觀察報(bào)記者，在采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域有兩部法律依據(jù)：《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。據(jù)呂漢陽(yáng)介紹，中國(guó)的招標(biāo)采購(gòu)制度始于工程招標(biāo)。80年代初，中國(guó)先后在公共工程建設(shè)、機(jī)電設(shè)備、科研課題等領(lǐng)域?qū)嵭辛苏袠?biāo)采購(gòu)制度。為規(guī)范當(dāng)時(shí)的招標(biāo)行為，首先制定了《招標(biāo)投標(biāo)法》。隨著政府采購(gòu)制度的全面推行，《政府采購(gòu)法》應(yīng)運(yùn)而生。但《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)的定義是，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為;適用主體并不包含國(guó)有企業(yè)，采購(gòu)更多屬于國(guó)企的內(nèi)部管理問(wèn)題。
“也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)使用公共資金進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)需要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，但招投標(biāo)行為并不受政府采購(gòu)監(jiān)管部門的監(jiān)督。”呂漢陽(yáng)向記者解釋。
有專家認(rèn)為，在《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》雙軌制運(yùn)行的情況下，對(duì)于同樣使用公共資金進(jìn)行采購(gòu)的，究竟適用哪部法律，人們往往會(huì)無(wú)所適從。比如采購(gòu)信息披露、供應(yīng)商資格審查、采購(gòu)監(jiān)管程序、權(quán)利救濟(jì)途徑等方面，適用不同法律，通常會(huì)得出不同的結(jié)果。在兩部法律存在諸多盲點(diǎn)的情況下，往往會(huì)給暗箱操作的部門和相關(guān)人員提供了更多的靈活空間。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，由于相關(guān)法律的空白，國(guó)企使用公共資金采購(gòu)中的關(guān)聯(lián)交易普遍存在。一些大型央企有自己的招標(biāo)公司。因此，集團(tuán)公司招標(biāo)、子公司中標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
盡管國(guó)有企業(yè)多有采購(gòu)管理規(guī)章制度，但并不是所有企業(yè)的制度都較為完善，大多數(shù)缺乏制度的頂層設(shè)計(jì)。面對(duì)“無(wú)法可依”的尷尬，企業(yè)自身也有不同看法。曾有央企高管向記者透露，現(xiàn)在很多央企愿意比照政府采購(gòu)模式進(jìn)行采購(gòu)招標(biāo)。一方面，在國(guó)企領(lǐng)域的“無(wú)法可依”，讓企業(yè)自身在不斷尋找適合的途徑;另一方面，借鑒一套相對(duì)成熟的采購(gòu)模式讓企業(yè)更容易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
監(jiān)督：內(nèi)外監(jiān)管缺位是關(guān)鍵
高志剛認(rèn)為，除了采購(gòu)招標(biāo)制度不健全外，內(nèi)部監(jiān)控失靈，外部監(jiān)督缺位，是采購(gòu)招標(biāo)問(wèn)題頻發(fā)的原因。
從執(zhí)行操作層面看，一些企業(yè)采購(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，企業(yè)對(duì)采購(gòu)部門缺乏有效的業(yè)績(jī)考核、內(nèi)部控制力度不足，由此導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)控失靈。
從外部監(jiān)督層面看，各級(jí)政府未授權(quán)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企采購(gòu)招標(biāo)履行監(jiān)管職能，使得長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)招標(biāo)工作各自為政，群龍無(wú)首，缺乏統(tǒng)領(lǐng)。
“雖然各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)財(cái)務(wù)監(jiān)督對(duì)企業(yè)采購(gòu)招標(biāo)問(wèn)題提出監(jiān)管意見(jiàn)，要求企業(yè)整改，但這種間接監(jiān)管的力度不大，針對(duì)性較弱，因而企業(yè)采購(gòu)方面缺乏直接有效的外部監(jiān)管。”高志剛表示。
據(jù)企業(yè)觀察報(bào)記者了解，目前，國(guó)資委、財(cái)政部對(duì)國(guó)企采購(gòu)都沒(méi)有明確的監(jiān)管部門和隊(duì)伍。國(guó)企采購(gòu)招標(biāo)問(wèn)題被中紀(jì)委和審計(jì)署這類第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)披露后，國(guó)企對(duì)相應(yīng)問(wèn)題的反饋和整改，并沒(méi)有給出明確的時(shí)間表和解決方案。
一方面是上級(jí)、第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)失靈，又沒(méi)有引入社會(huì)公眾監(jiān)督;另一方面，企業(yè)自身的監(jiān)督機(jī)制參差不齊。以央企紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)為例，各央企的體量大小不盡相同，紀(jì)檢監(jiān)察部門的人員配置多少不一。盡管多數(shù)央企的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)中，有著專業(yè)系統(tǒng)的流程管理，但因體制原因，央企的紀(jì)檢也會(huì)出現(xiàn)“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的現(xiàn)象。
江西省出資監(jiān)管企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席王成饒?jiān)谠u(píng)論國(guó)企腐敗時(shí)認(rèn)為，“在國(guó)企這一資產(chǎn)高度集中、權(quán)益流轉(zhuǎn)頻繁的領(lǐng)域，監(jiān)督資源的配置是有不足的，同時(shí)還存在接受監(jiān)督的理念淡化、監(jiān)督文化缺失等問(wèn)題，這屬于經(jīng)驗(yàn)性教訓(xùn)。”
管理：制衡機(jī)制亟待完善
“有些國(guó)有企業(yè)由于缺乏縱向與橫向的分權(quán)制衡機(jī)制，企業(yè)的采購(gòu)活動(dòng)主要由采購(gòu)管理部門操作，其他部門缺少發(fā)言權(quán)，不能客觀、系統(tǒng)地反映供應(yīng)商全面情況。” 有專家認(rèn)為，企業(yè)在采購(gòu)活動(dòng)中多數(shù)沒(méi)有做到事前多部門參與、事中監(jiān)督、事后控制，采購(gòu)決策權(quán)力集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)缺乏制衡機(jī)制。
這與國(guó)企多年來(lái)形成的體制不無(wú)關(guān)系。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員邵寧在擔(dān)任國(guó)資委副主任時(shí)曾表示，“‘一把手’負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制在企業(yè)內(nèi)部很難產(chǎn)生制衡機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是將一個(gè)大企業(yè)的發(fā)展完全維系在‘一個(gè)人’的素質(zhì)和狀態(tài)上，容易產(chǎn)生決策風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。”
國(guó)企采購(gòu)領(lǐng)域亦是如此。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授鄭海航撰文指出，一些不規(guī)范的企業(yè)往往由總公司管理層出臺(tái)一份采購(gòu)制度管理指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)踐中的操作方法由采購(gòu)經(jīng)理以及采購(gòu)員根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷來(lái)決定。在現(xiàn)實(shí)采購(gòu)實(shí)踐中，很多企業(yè)出臺(tái)了管理規(guī)范也制定了相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)和要求，但仍然會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行不力的現(xiàn)象，因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的制衡機(jī)制。
相比國(guó)內(nèi)，一些歷史悠久的跨國(guó)企業(yè)，在采購(gòu)管理權(quán)力制衡的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。對(duì)此，鄭海航列舉了跨國(guó)企業(yè)通用電氣的案例。如通用電氣中國(guó)公司因內(nèi)部組織分工細(xì)致且相互制約而被列為采購(gòu)管理的經(jīng)典案例。
據(jù)了解，通用電氣的采購(gòu)主管權(quán)限相互制約。采購(gòu)經(jīng)理下屬的團(tuán)隊(duì)可分為兩種：一種是以項(xiàng)目為依托的采購(gòu)主管，另一種是根據(jù)產(chǎn)品類別劃分采購(gòu)主管。項(xiàng)目采購(gòu)主管更多地著眼于某一階段項(xiàng)目的順利進(jìn)行，需要協(xié)調(diào)服務(wù)于該項(xiàng)目的幾個(gè)供應(yīng)商之間的關(guān)系，確保質(zhì)量和交期等;而產(chǎn)品采購(gòu)主管由于要重點(diǎn)培養(yǎng)一些可以長(zhǎng)期依賴的供應(yīng)商，因此更多精力投放在盡可能的降低價(jià)格，維持與供應(yīng)商的長(zhǎng)期合作。“即使同在采購(gòu)部的隸屬下，也可以設(shè)計(jì)不同利益訴求為基礎(chǔ)的獨(dú)立團(tuán)隊(duì)，彼此相互制約，必要時(shí)又可以相互支持。”
考核：細(xì)則未定，體系難建
據(jù)企業(yè)觀察報(bào)記者了解，現(xiàn)有的113家央企，行業(yè)眾多，業(yè)務(wù)繁雜。既有采購(gòu)剛剛起步的企業(yè)，也有采購(gòu)水平處于領(lǐng)先地位的企業(yè);既有業(yè)務(wù)板塊比較單一的企業(yè)，也有板塊多元化的企業(yè)。
某央企高管向企業(yè)觀察報(bào)記者透露，他們企業(yè)并沒(méi)有單獨(dú)的采購(gòu)部門。一般常規(guī)的、涉及金額不大的采購(gòu)業(yè)務(wù)，由分管的副總負(fù)責(zé)。如果金額超過(guò)一定限制，則由一把手審批。
相比此類過(guò)于簡(jiǎn)約的采購(gòu)流程，一些大型央企的采購(gòu)卻有著相反的“煩惱”。
據(jù)某石油央企采購(gòu)部相關(guān)人士透露，石油石化企業(yè)的物資采購(gòu)中，常出現(xiàn)的一類問(wèn)題就是物資采購(gòu)效率過(guò)低。“其主要原因是企業(yè)機(jī)構(gòu)的管理體系復(fù)雜，一個(gè)物資采購(gòu)項(xiàng)目的申請(qǐng)往往需要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門及高層進(jìn)行審批，在來(lái)回的審批過(guò)程中浪費(fèi)了許多的時(shí)間，從而降低了采購(gòu)的效率。”
“各企業(yè)采購(gòu)水平差異較大，很大程度上是考核細(xì)則和體系建設(shè)參差不齊的原因。”國(guó)資委考評(píng)局相關(guān)人士認(rèn)為，多數(shù)企業(yè)有采購(gòu)制度，卻沒(méi)有考核，或者考核指標(biāo)不細(xì)，不可操作。
目前，國(guó)資委對(duì)央企的考核，主要包括利潤(rùn)總額和經(jīng)濟(jì)增加值指標(biāo)，并不會(huì)單獨(dú)對(duì)采購(gòu)進(jìn)行考核。所以，采購(gòu)領(lǐng)域的考核，多為企業(yè)內(nèi)部行為。而考核評(píng)價(jià)體系的缺失，直接導(dǎo)致了采購(gòu)人員的積極性和采購(gòu)過(guò)程的公開性。
同方股份有限公司總裁助理、同方計(jì)算機(jī)常務(wù)副總經(jīng)理張偉認(rèn)為，一些央企的信息不夠公開透明。以辦公電腦的采購(gòu)為例，清華同方作為供應(yīng)商，只參與過(guò)少數(shù)央企的招投標(biāo)項(xiàng)目。更多央企的采購(gòu)，并沒(méi)有公開進(jìn)行。
背景：央企采購(gòu)管理漸變式改革思路
我國(guó)國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)管理起步較晚，隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》與《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》相繼頒布實(shí)施，國(guó)有企業(yè)也先后經(jīng)歷了從無(wú)制度到有制度，從分散采購(gòu)到集中采購(gòu)，從傳統(tǒng)采購(gòu)到電子采購(gòu)的發(fā)展歷程。
長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)一直比較“神秘”，似乎總罩著一層朦朧的面紗，這主要是因其曲折的歷史所致。不同的歷史階段，采購(gòu)所扮演的角色有所不同。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，短缺狀態(tài)下，采購(gòu)人員需要“跑采購(gòu)”，以提供生產(chǎn)后勤保障;改革開放后，在雙軌制階段，央企采購(gòu)似乎“神通廣大”，到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，供大于求，采購(gòu)似乎有“灰色地帶”嫌疑。
在國(guó)家全面實(shí)施《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的大背景下，招標(biāo)采購(gòu)已經(jīng)成為國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的主要方式。
經(jīng)過(guò)十多年的改革發(fā)展，央企的采購(gòu)管理正從粗放式逐步向集約化轉(zhuǎn)變，成效十分顯著，許多央企的采購(gòu)管理工作都取得了明顯的進(jìn)步，探索出了一套具有鮮明國(guó)企特色、行之有效的管理方法。許多做法已經(jīng)與世界先進(jìn)水平相接軌，為這些企業(yè)邁向世界一流奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
2012年，為更好地提升央企采購(gòu)管理水平，國(guó)資委大力推行央企集中采購(gòu)。
一些央企對(duì)采購(gòu)環(huán)節(jié)的革新力度較大，有些基礎(chǔ)較好的中央企業(yè)已推行集中采購(gòu)多年，取得了很好的效果，也積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。特別是部分走在前列的大型央企，已將集中采購(gòu)、網(wǎng)上采購(gòu)等先進(jìn)采購(gòu)方法相結(jié)合，大大降低了企業(yè)的采購(gòu)成本，提高了采購(gòu)效率和透明度。
十八大以來(lái)，為落實(shí)關(guān)于大幅提升信息化水平、推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛運(yùn)用的要求，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)務(wù)院七個(gè)部門，起草并發(fā)布了《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》及其技術(shù)規(guī)范(國(guó)家發(fā)展改革委等八部門20號(hào)令)，于2013年5月1日起施行。這給國(guó)企招標(biāo)采購(gòu)真正實(shí)現(xiàn)電子化開啟了新的篇章。
